2020年专升本（公共行政学）第五节学习课程-公共行政公共性的价值
院校：广东工业大学继续教育
发布时间：2019-11-08 19:11:13
二、公共行政公共性的价值
由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”。结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。”①这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。出于合理性的目的“行政学的主要目的在于提高行政效率……行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了”②。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。“不论是否向国家意志负责，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象。然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效（elficacy）与合法性（legitimacy)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。”③合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。关于合法性，《布菜克维尔政治学百科全书》是这样解释的：“这一概念意指某个政权。政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的。它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是来自由有关规范所规范的，‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’。讨论的焦点在于两个方面：第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式一有效运行；第二是这种有效性的范围、基础和来源。”④根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的。可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体。所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角。从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任。在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益。对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性。对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段。目标决定性质，性质则规范着手段。所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义。在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是“实现公共性的行政”，也是“公共的行政”。
如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益的概念所表明的还只是一个抽象的存在形态，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义：其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普遍性的利益，是超越于任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的。如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区。其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响。正是由于这个原因，罗伯特·达尔认为：“公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的。因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究。”0进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现。在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径。这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化、技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学的研究现状却向我们展示！恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。
从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流于形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实那性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和事丰满了，具有了更加明确的内涵。落实在公共行政的职能上，则会实现从以科府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心奇社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向用务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当“是一个见闻广阔的、积极象与的公民；他有明显的个人效能感；在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此；他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的”①。共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现。
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